Overheidsopdrachten onder de loep

Embuild pleit voor administratieve vereenvoudiging én meer transparantie

Ruim 30% van de omzet in de bouw wordt door overheidsopdrachten gegenereerd. Hiermee is vadertje staat – in al zijn geledingen samen – de belangrijkste klant van de sector. Toch laten veel bouwbedrijven deze commerciële piste links liggen. Redenen? De grote administratieve last en de onzekerheid die met het intekenen op openbare aanbestedingen gepaard gaan. Daarom pleit Embuild voor enkele drastische veranderingen. CEO Niko Demeester legt uit wat de federatie graag zou zien veranderen…

Bouwkroniek: Wat zijn de huidige problemen met de overheidsopdrachten?

Niko Demeester: “De huidige procedures voor overheidsopdrachten worden door heel wat bouwbedrijven – en dan vooral de kmo’s – als onnodig zwaar en weinig werkbaar ervaren. Daarnaast is de kwaliteit van de bestekken zeer wisselend. Een derde structureel probleem zijn de lange en onvoorspelbare doorlooptijden. Tot slot merken we dat de procedures met onderhandeling bij de overheden onvoldoende zijn gekend en geharmoniseerd. Hoewel deze in theorie meer flexibiliteit bieden, leidt het gebrek aan een uniforme toepassing in de praktijk tot onzekerheid en soms ook tot een gevoel van verminderde transparantie.”

Bouwkroniek: Wat bedoelt u precies met zware en weinig werkbare procedures?

Niko Demeester: “Onze sector kreunt onder de administratieve verplichtingen. In 2022 (meest recente cijfers – nvdr.) raamde het Federaal Planbureau de totale kost voor de Belgische ondernemingen en zelfstandigen op 5,99 miljard euro – een stijging van 21% op twee jaar! Dat gaat natuurlijk niet enkel over openbare aanbestedingen, maar een vereenvoudiging op dat vlak zou al een mooie stap in de goede richting zijn. Er zijn immers heel wat optimalisaties mogelijk zonder dat de kern van het aanbestedingsconcept in het gedrang komt. Zo moeten de aannemers vaak altijd dezelfde documenten aanleveren. Certificaten, erkenningen, attesten of verlofkalenders zouden toch perfect centraal kunnen worden beheerd en automatisch geactualiseerd? Er is ook administratie die volgens ons onnodig is en vertragend werkt. Denk maar aan de vereiste dat de gedelegeerd bestuurder bepaalde bestekken persoonlijk dient te ondertekenen. Daarnaast is het weinig logisch dat je bij elke offerte moet bewijzen dat je economisch en juridisch bent gekwalificeerd om de opdracht uit te voeren, terwijl dit al via het systeem van de erkenningen wordt gecontroleerd. Een gecentraliseerde databank die referenties bijhoudt en automatisch attesten aanmaakt, lijkt ons eveneens geen overbodige luxe. De sector is het erover eens dat het ‘Only Once’-principe waarschijnlijk de belangrijkste hefboom is om de administratieve lasten van overheidsopdrachten structureel te verlagen. Verder zouden we graag een maximale digitalisering ingevoerd zien. Vandaag moeten aannemers nog vaak attesten en documenten op papier aanleveren. Que? In een tijdperk waarin de wetgever bedrijven verplicht om alles elektronisch te doen? Dat is toch te gek voor woorden!”

Bouwkroniek: U zei ook dat de kwaliteit van de bestekken zeer wisselend is?

Niko Demeester: “We zien inderdaad geregeld onduidelijk omschreven behoeften, disproportionele selectie- of gunningscriteria en zelfs clausules die moeilijk met de regelgeving verenigbaar zijn. Ook komen tegenstrijdigheden tussen plannen, meetstaten en technische beschrijvingen steeds vaker voor. Dergelijke tekortkomingen leiden tot interpretatieverschillen, discussies tijdens de uitvoering en onnodige risico’s aan beide zijden. Voor dat probleem ligt echter niet meteen een oplossing voor het grijpen. De belangrijkste oorzaak is namelijk de afnemende menskracht en expertise bij de besturen, dit terwijl de complexiteit van de dossiers toeneemt. Zelfs in de grotere provinciesteden is deze trend merkbaar, dus ik hoef er geen tekeningetje bij te maken hoe het met de kleinere gemeentes is gesteld.”

Bouwkroniek: Zorgt dit nog voor andere problemen?

Niko Demeester: “Inderdaad, het gebrek aan menskracht en expertise bij de overheden manifesteert zich ook in de beoordeling van de ingediende offertes, wat voor lange en onvoorspelbare doorlooptijden zorgt. De periode tussen de indiening en de gunning wordt regelmatig verlengd - volgens de Europese Rekenkamer is de duurtijd van deze procedures tussen 2011 en 2021 met maar liefst 50% toegenomen! Intekenaars worden dus te lang in het ongewisse gelaten en dat bemoeilijkt hun operationele planning. Resultaat is een rem op de bereidheid om aan aanbestedingen te participeren. Een ander gevolg is dat besturen de offertes nog vaker dan vroeger op prijs beoordelen. Waar pakweg tien jaar geleden in 20% van de gevallen voor de goedkoopste bieding werd gekozen, is dat intussen al meer dan 40%. Dat is veel meer dan in het buitenland én het gaat in tegen de veranderingen in de bouw en de striktere wetgeving.”

Bouwkroniek: Bedoelt u daarmee dat de overheidsopdrachten onvoldoende op de nieuwe trends, technieken en businessmodellen in de bouw zijn afgestemd?

Niko Demeester: “Helaas is dit momenteel het geval, en dat is niet bevorderlijk voor de duurzaamheid en de totale ‘life cycle cost’ van het overheidspatrimonium. De initiële investering van nieuwe technologieën en oplossingen is weliswaar vaak hoger, maar er is veelal een betere return-on-investment op termijn dan wanneer voor de traditionele manier van werken of systemen wordt gekozen. Het meest voor de hand liggende voorbeeld is de stookketel versus warmtepompen of geothermie. Vaak wordt ook niet ingezien dat kwalitatieve oplossingen langer meegaan en dat de initiële duurdere investering dus op termijn goedkoper is. Hierbij wil ik wel benadrukken dat we niet voor hogere prijzen pleiten, maar wel voor een beredeneerde keuze die met de volledige levenscyclus van het gebouw(onderdeel) rekening houdt. Daarnaast is het belangrijk om aanbestedingen uit te schrijven met de juiste formule voor het specifieke project. Naar onze mening grijpen de overheden nog te weinig de opportuniteiten die nieuwe businessconcepten en formules als Design & Build met zich meebrengen, zowel op het financiële als organisatorische vlak.”

Bouwkroniek: Wat bedoelt u precies?

Niko Demeester: “We merken dat aanbesteders de laatste jaren steeds vaker sociale en strategische criteria opnemen, maar de vooruitgang blijft beperkt wanneer het over innovatie, nieuwe technologieën of vernieuwende businessmodellen gaat. Modellen zoals ESCO’s, innovatieve materialen, circulariteit, ‘digital twins’ of geavanceerde bouwtechnieken worden onvoldoende meegenomen in de selectie- en gunningscriteria. Hierdoor blijven opdrachten sterk gericht op traditionele oplossingen, wat de innovatie in de markt weinig stimuleert. Design & Build is al meer gemeengoed, maar een stapje verder gaan met DBFM (Design, Build, Finance and Maintenance – nvdr) zien we nog maar mondjesmaat. Terwijl dit toch een formule is die toelaat om sneller de aftrap van bepaalde broodnodige projecten te geven. De overheid moet immers niet meer het volledige bedrag neertellen en kan de afbetaling over vele jaren spreiden. Bovendien nemen dergelijke formules heel wat werk uit handen van de ambtenaren, zowel tijdens de voorbereiding- en bouwfase als de hele verdere levenscyclus van het gebouw. De panden worden trouwens ook beter onderhouden én ze worden vaak met de beste technieken uitgerust, met als gevolg dat ze langer hun waarde behouden. Gelukkig zijn er intussen wel al meerdere mooie voorbeelden terug te vinden. Denk maar aan de nieuwe gevangenissen die volgens de DBFM-formule worden gebouwd. Oosterweel is het summum van dit alles. Daar wordt zelfs contractueel geïnnoveerd met het ‘new engineering contract’. Dit systeem dwingt niet alleen tot transparantie, maar zorgt er eveneens voor dat de financiële winsten en risico’s van het toepassen van innovatieve technieken of materialen tussen de opdrachtgever en -nemer worden gedeeld. Een andere pionier is het AWV dat de stap naar continue monitoring van de kunstwerken heeft gezet. Hierdoor kan men veel sneller en gerichter de kunstwerken onderhouden, wat hun levensduur verlengt.”

Bouwkroniek: Hebben de besproken problemen met overheidsopdrachten een negatief gevolg voor het aantal inschrijvingen?

Niko Demeester: “Sinds 2017 is er een sterke daling van het aantal kmo’s dat zich op overheidsopdrachten inschrijft. Volgens ons heeft dit grotendeels met de complexe en uitgebreide administratieve lasten te maken. Daarnaast weten de bedrijven nooit of ze de opdracht wel of niet zullen binnenhalen, terwijl een intekening met heel veel werk gepaard gaat. Vandaar dat we meer transparantie willen, zodat de kandidaten kunnen nagaan hoeveel competitie er is, welke concullega’s hebben ingetekend en het liefst ook welke offertes deze hebben ingediend. Op die manier kan iedereen immers perfect oordelen of ze überhaupt een kans maken om de opdracht in de wacht te slepen. Wij zien vooral heil in een procedure in twee fasen. Concreet zouden we graag eerst een preselectie zien op basis van een dossier dat met geringe inspanning kan worden opgemaakt. Als de aannemer weet dat er bijvoorbeeld nog vijf kandidaten overblijven, is de inspanning voor een volledige offerte met prijscalculaties, het maken van plannen en een gedetailleerd bestek…, toch enigszins economisch verantwoord. Daarnaast zijn we vragende partij voor een biedvergoeding zoals in Nederland gangbaar is. Dit betekent dat de inschrijvers een vergoeding voor de gemaakte kosten krijgen. Weliswaar zal die niet alle inspanningen dekken, maar het zou – vooral voor kmo’s - toch een grote motivator zijn om op overheidsopdrachten in te schrijven. Bovendien heeft zo’n maatregel een positief effect op de kostprijs van de projecten. Het is nu eenmaal een wetmatigheid dat bedrijven ergens het geld moeten recupereren. Als ze meerdere keren na elkaar niet worden gekozen, zullen ze de kosten noodzakelijkerwijze in de volgende offerte dienen te verrekenen. Weliswaar zal een procedure in twee fasen initieel tot een langere doorlooptijd leiden. Daarom moet deze verandering worden gecombineerd met een snellere besluitvorming, een betere digitale ondersteuning, meer duidelijkheid over de timing, alsook een publicatie van de voorlopige rangschikkingen en de totale inschrijvingsprijzen.”

Bouwkroniek: Zijn deze problemen en oplossingen ook van toepassing op de Europese aanbestedingen?

Niko Demeester: “De Belgische wet over aanbestedingen is de uitvoering van de Europese basisfilosofie over deze materie. Weliswaar zijn het de lidstaten die invullen hoe de administratie verloopt, en op dat vlak scoort ons land op heel wat vlakken minder goed. Daarnaast ligt bij ons de focus gemiddeld eerder op het prijscriterium, terwijl in andere landen meer naar kwaliteit en innovatie wordt gekeken. Opvallend is ook dat we in België meer openstaan voor gunningen aan buitenlandse bouwbedrijven – 10% in plaats van gemiddeld 5%. Wij zeggen niet meteen dat de markt beter moet worden afgeschermd, maar het zou fijn zijn als de andere lidstaten meer voor Belgische aannemers openstaan. Ook hier zou standaardisatie van procedures, formulieren en terminologie interessant zijn.”

Bouwkroniek: De realisatie van grote bouwprojecten neemt meerdere jaren in beslag. Worden de overheidsopdrachten voldoende toekomstgericht opgemaakt?

Niko Demeester: “In veel bestekken wordt inderdaad te weinig rekening gehouden met het feit dat de bouwsector momenteel sterk verandert. Ze focussen zich op de situatie van vandaag, maar materialen, technieken, digitalisering, uitvoeringsmethodes en zelfs de wetgeving evolueren razendsnel. Daardoor dreigt een project tijdens de uitvoering al achterhaald te zijn. Toekomstgericht aanbesteden vraagt om een langetermijnvisie, meer flexibiliteit in de bestekken en een bredere waardenbenadering dan enkel prijs. Door die elementen consequenter te integreren, kunnen de overheden projecten realiseren die niet alleen vandaag, maar ook in de komende decennia relevant blijven.”

Bouwkroniek: Is er bij de beslissing soms een gebrek aan objectiviteit?

Niko Demeester: “We merken dat de objectiviteit in bepaalde dossiers onder druk kan komen te staan. Dat gebeurt vooral wanneer de selectie- en gunningscriteria niet scherp genoeg zijn afgebakend, of wanneer verschillende aanbesteders dezelfde regels op een uiteenlopende manier toepassen. Dat creëert onzekerheid bij de ondernemingen en verhoogt het risico op betwistingen. Toch kan deze subjectiviteit vrij eenvoudig worden verminderd: door een verdere standaardisatie van criteria, beoordelingsmethodes en motiveringen.”

Bouwkroniek: Hoe denkt u over overheidsopdrachten voor raamcontracten? Zijn daar bepaalde zaken die beter/eerlijker kunnen?

Niko Demeester: “Raamcontracten zijn in essentie een nuttig instrument: ze bieden continuïteit, verminderen de administratieve last en laten aanbesteders toe om sneller opdrachten te plaatsen. Helaas zijn er in de praktijk wel enkele problemen. In de eerste plaats denken we aan het ontbreken van duidelijk omschreven minimumhoeveelheden. Dit leidt tot grote risico’s voor de opdrachtnemers – zij moeten immers capaciteit voorzien zonder zekerheid over de effectieve afname te hebben. Daarnaast zien we dat minicompetities binnen raamcontracten soms weinig transparant verlopen of dat nominale lotverdelingen niet met de uiteindelijke afname stroken. Als resultaat ontstaat een gevoel van ongelijke behandeling tussen de opdrachtnemers die binnen hetzelfde raamcontract actief zijn.”

Bouwkroniek: Waarom is verandering zo belangrijk voor de sector?

Niko Demeester: “Overheidsopdrachten zijn ontzettend belangrijk voor de hele bouwsector. Het gaat immers niet alleen over het bouwen en renoveren van grote gebouwen, maar ook over bruggen, spoorwegen tot zelfs het onderhouden van voetpaden en stadsmeubilair. Kortom, onze overheden zijn een belangrijke klant voor uiteenlopende specialisaties en types van bouwbedrijven. Daarnaast zijn het precies deze opdrachten waarmee we ook ons steentje kunnen bijdragen aan meerdere maatschappelijke noden: onderwijs, transport, sociale huisvestiging, zorg… Bouwen aan de toekomst is bij Embuild geen holle slogan, maar een ambitie waar de hele sector achterstaat en enkel te realiseren valt als onze bedrijven oplossingen voor de overheid kunnen blijven bouwen. Het positieve nieuws is dat er op federaal vlak al meerdere stappen in de goede richting worden zet. Ministers David Clarinval en Eléonore Simonet werken immers aan de modernisering en vereenvoudiging van onder meer overheidsopdrachten, met bijzondere aandacht voor toegankelijkheid voor kmo's. De herziening van de Wet Overheidsopdrachten in 2026 biedt in elk geval historische kansen waarvan we alleen maar kunnen hopen dat ze zullen worden benut. Want als sector met uiterst kleine marges, stijgende kosten en een chronisch gebrek aan personeel zorgt elke vereenvoudiging voor meer ademruimte en positieve toekomstperspectieven. We hopen onze overheden deze herziening zullen aangrijpen om overheidsopdrachten eindelijk te laten werken zoals bedoeld: als motor voor groei, innovatie en duurzaamheid, met eerlijke concurrentie en beste prijs-kwaliteitsverhouding.”