Het einde van een Belgische uitzondering? Het Hof van Justitie zet de Breyne-waarborg onder druk.
Op 26 februari 2026 heeft het Europese Hof van Justitie een arrest gewezen dat belangrijke gevolgen kan hebben voor de Belgische bouwsector.
Het Hof veroordeelde België, op vraag van de Europese Commissie, omdat de waarborgregeling van de wet Breyne (officieel: de wet tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen) een ongerechtvaardigd onderscheid maakt tussen erkende en niet-erkende aannemers. Wat jarenlang als een vanzelfsprekend onderdeel van de consumentenbescherming in de woningbouw werd beschouwd, blijkt volgens het Hof niet verenigbaar met het Europese recht.
Reeds op 16 november 2023 had de Europese Commissie België formeel in gebreke gesteld wegens deze waarborgregeling, omdat zij volgens de Commissie een ongerechtvaardigde beperking vormde van het vrij verrichten van diensten onder de Dienstenrichtlijn.
De zaak vindt haar oorsprong in de waarborgregeling van artikel 12 van de wet Breyne – dit jaar 55 jaar oud. Die wet beschermt particulieren die een woning kopen die nog gebouwd moet worden of nog in aanbouw is. Wanneer een aannemer of projectontwikkelaar tijdens de uitvoering van het project failliet gaat, moet de koper erop kunnen vertrouwen dat de woning alsnog wordt afgewerkt of dat de reeds betaalde bedragen worden terugbetaald.
Om die bescherming te verzekeren, maakt de wet een onderscheid tussen erkende en niet-erkende aannemers. Een erkende aannemer dient slechts een borgtocht stellen ten belope van 5% van de van de waarde van de constructies (exclusief de grond of grondaandelen). Verkopers of aannemers die niet aan deze voorwaarde voldoen, zijnde dus de ‘niet-erkende aannemers’, moeten een voltooiings-of terugbetalingswaarborg verstrekken van 100 % van de totale prijs van de constructies (exclusief de grond(aandelen)) in de vorm van een hoofdelijke borgstelling door een financiële instelling. België verdedigde dit onderscheid door erop te wijzen dat erkende aannemers vooraf werden gecontroleerd op hun technische bekwaamheid, financiële draagkracht en professionele betrouwbaarheid. Omdat die ondernemingen al een kwaliteitscontrole hebben doorstaan, zou een beperkte borgtocht volstaan. De solvabiliteit van niet-erkende aannemers werd daarentegen niet eerder gecontroleerd, en dus leek een hogere waarborg verdedigbaar, ook met oog op de betere bescherming van de consument.
Het Hof volgt die redenering echter niet. Het Hof meent dat de verplichting om een waarborg van dergelijke omvang te stellen een beperking inhoudt van het vrij verkeer van diensten, zoals beschermd door de Dienstenrichtlijn. Artikel 16 van deze richtlijn dwingt lidstaten het recht van dienstverrichters te respecteren om diensten in een andere lidstaat te verrichten dan die waar ze gevestigd zijn. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op het grondgebied van een lidstaat mag niet afhankelijk gesteld worden van discriminerende of disproportionele eisen.
Het genoemde verschil tussen erkende en niet-erkende aannemers beperkt enerzijds de vrijheid van aannemers of verkopers die in een andere lidstaat zijn gevestigd om hun diensten in België te verrichten en anderzijds de vrijheid van vastgoedontwikkelaars die in een andere lidstaat zijn gevestigd en geen erkenning kunnen verkrijgen. Buitenlandse ondernemingen die in België actief willen worden, worden door dit onderscheid namelijk geconfronteerd met bijkomende financiële lasten die hun toegang tot de Belgische markt aanzienlijk bemoeilijken.
Daarbij merkt het Hof op dat het Belgische erkenningssysteem niet noodzakelijk een oplossing biedt voor buitenlandse ondernemingen. Hoewel de Belgische regelgeving in theorie voorziet in een erkenning van gelijkwaardige buitenlandse kwalificaties, blijkt die procedure in de praktijk bijzonder omslachtig. Ondernemingen moeten diverse documenten voorleggen over hun financiële situatie, technische capaciteit, fiscale toestand, sociale verplichtingen en eerdere referenties. Volgens het Hof kunnen dergelijke formaliteiten ondernemingen uit andere lidstaten ontmoedigen om hun diensten in België aan te bieden. In die zin kan het arrest bijzondere gevolgen hebben: de talrijke plichten en formaliteiten nodig voor het bekomen van een erkenning, kunnen volgens het Hof een ondernemer of projectontwikkelaar die in een andere lidstaat is gevestigd en die op Belgisch grondgebied een dienst wil verrichten, ervan weerhouden om een beroep te doen op de erkenning van zijn eventuele erkenning in de lidstaat waar hij is gevestigd, of zelfs om een beroep te doen op het feit dat hij in wezen voldoet aan de voorwaarden die in de erkenningswet zijn vastgelegd.
Bijzonder opmerkelijk is dat het Hof dus ook aandacht besteedt aan de positie van projectontwikkelaars. Omdat enkel aannemers een erkenning kunnen verkrijgen, kunnen projectontwikkelaars niet genieten van het gunstigere regime van de borgtocht van vijf procent. Zij worden daardoor vrijwel automatisch onderworpen aan de zwaardere waarborg. Dit kan niet voor het Europese Hof – althans niet op basis van de huidige rechtvaardiging.
België probeerde de regeling immers te rechtvaardigen met argumenten gelinkt aan consumentenbescherming en openbare orde en veiligheid. Daarin volgt het Hof de Belgische overheid niet. De Dienstenrichtlijn laat slechts een beperkt aantal uitzonderingen toe op het vrij verkeer van diensten. Consumentenbescherming behoort daar niet toe. Wat de openbare orde of veiligheid betreft, oordeelt het Hof dat ons land niet heeft aangetoond dat de volledige borgstelling ertoe strekt een reële, actuele en voldoende ernstige bedreiging aan te pakken of te voorkomen.
Meer zelfs: ook als een bijkomende bescherming van de consument een rechtvaardiging zou mogen zijn, acht het Hof de Belgische regeling disproportioneel. Daarbij wijst het Hof erop dat de wet Breyne reeds verschillende beschermingsmechanismen bevat. De eigendom van de uitgevoerde werken gaat geleidelijk over op de koper naarmate de materialen worden verwerkt en de betalingsschijven mogen niet hoger zijn dan de waarde van de reeds uitgevoerde werken. De koper wordt dus al beschermd tegen een aanzienlijk deel van het financiële risico dat verbonden is aan een eventueel faillissement van de aannemer.
Volgens het Hof is het dan ook moeilijk te verantwoorden dat een niet-erkende aannemer gedurende de volledige uitvoering van het project een waarborg moet aanhouden die in de praktijk overeenkomt met de volledige bouwprijs. Een dergelijke verplichting gaat verder dan noodzakelijk om het beoogde doel te bereiken.
Het Hof merkt ook een zekere paradox in de regeling op. Wanneer een erkende aannemer failliet gaat, beschikt de koper slechts over een borgtocht van vijf procent. Wanneer een niet-erkende aannemer failliet gaat, geniet de koper daarentegen van een quasi volledige waarborg. Het Hof merkt terecht op dat de consument hierdoor ironisch genoeg beter beschermd zal zijn wanneer hij contracteert met een niet-erkende aannemer dan met een erkende aannemer. Dat gebrek aan samenhang ondergraaft volgens het Hof de logica van de regeling eens te meer.
Voor de Belgische bouwsector betekent dit arrest dus dat een hervorming van de wet Breyne onvermijdelijk lijkt. De wetgever zal het onderscheid tussen erkende en niet-erkende aannemers kritisch moeten herbekijken, minstens voor wat de gevraagde waarborg betreft. Het huidige onderscheid tussen een borgtocht van vijf procent en een volledige voltooiingswaarborg is juridisch, in zijn huidige vorm moeilijk houdbaar.
Die discussie over de Breyne waarborg staat bovendien niet op zichzelf. Ook de erkenningsregeling als zodanig komt onder druk te staan. Op 12 december 2025 vernietigde de Raad van State artikel 1 van het koninklijk besluit van 14 april 2024, dat de maximumbedragen per erkenningsklasse optrok. De Raad oordeelde dat de nieuwe drempels niet in een redelijke verhouding stonden tot de ongewijzigde criteria inzake technische bekwaamheid en financiële draagkracht uit de wet van 20 maart 1991 en haar uitvoeringsbesluiten. Met andere woorden: de wetgever had de “prijskaartjes” van de erkenningsklassen verhoogd zonder het onderliggende systeem van waarborgen en personeelsvereisten mee te herijken. Dat gebrek aan evenwicht leidde tot een schending van het gelijkheidsbeginsel.
Samen met het arrest van het Hof van Justitie over de Breyne waarborg tekent zich zo een breder beeld af: zowel de Europese rechter als de Raad van State leggen de vinger op de vraag of het Belgische erkenningssysteem nog coherent, proportioneel en markttoegankelijk is. De aangekondigde hervorming van de Wet Breyne zal dus allicht niet los kunnen worden gezien van een grondiger hertekening van de erkenningsklassen en de voorwaarden om erkend te worden.
Voor buitenlandse aannemers biedt het arrest nieuwe kansen. Buitenlandse ondernemingen zullen zich gemakkelijker op de Belgische markt kunnen begeven als de financiële drempel wordt verlaagd. Belgische ondernemingen zullen op hun beurt moeten rekening houden met een toenemende concurrentie vanuit andere lidstaten. Tegelijkertijd kan het arrest aanleiding geven tot een bredere reflectie over de plaats van de erkenning van aannemers binnen het Belgische recht. Het arrest kan meer implicaties hebben dan op het eerste zicht lijkt.
De komende jaren zal moeten blijken hoe België deze Europese tik op de vingers vertaalt in nieuwe regelgeving, en welke consequenties kunnen volgen.