KMO’s en overheidsopdrachten: Unizo toont de weg.

Bovendien blijft de deelname van kleine en middelgrote ondernemingen aan aanbestedingen zorgwekkend laag. Het Europees Parlement wijst in dit verband op de grote omvang van opdrachten, de onevenredige administratieve vereisten, een gebrek aan ondersteuning, onduidelijkheid in de opdrachtdocumenten en terugkerende betalingsachterstanden. Het klinkt ons, Belgen, bekend in de oren. Want hoewel de wetgeving recent is gewijzigd, en bijvoorbeeld voorschotten en biedvergoedingen mogelijk zijn, blijft de participatie van kmo’s al te laag. Nochtans zijn overheidsopdrachten goed voor ongeveer 14 % van het bruto binnenlands product van de EU, en is meer dan 95 % van de Belgische ondernemingen klein of middelgroot van aard. Een betere match moet mogelijk zijn.

Dat vindt ook UNIZO. De unie publiceerde een helder dossier, waarbij het de belangrijkste drempels in kaart bracht en tien concrete voorstellen deed op weg naar kmo-vriendelijke overheidsopdrachten. Nu Europa werkt aan een nieuw kader, lijkt het ons goed de belangrijkste drempels en actiepunten nader toe te lichten.

1. Het regelgevend kader

Het kader is complex. Te complex. Procedures duren lang, en een enkele vergissing kan grote gevolgen hebben. Eerder stelde het Europees Parlement daarom voor de drempelbedragen voor leveringen en diensten gevoelig op te trekken, zodat dit soort opdrachten minder snel Europees moeten worden aanbesteed. Europese opdrachten verlopen namelijk vaker volgens strenge, complexe en langdurende procedures. Daarnaast suggereerde het Europees Parlement om soepeler om te springen met onregelmatigheden. Kleine, administratieve vergissingen zouden niet meteen tot wering van een offerte mogen leiden. Dit wordt nu ook door UNIZO bepleit. De tijd van ondernemers dient uit te gaan naar de offerte zelf, en niet naar het invullen van complexe documenten zoals het Uniform Europees Aanbestedingsdocument. Een vereenvoudiging dringt zich hier op. In die zin valt het ook te betreuren dat de Belgische wetgever destijds heeft voorzien in een strenge sanctie – de substantiële onregelmatigheid – van een offerte, wanneer het UEA ontbreekt. Eenzelfde sanctie geldt overigens voor fouten tegen de handtekeningvereisten, en ook hier pleit UNIZO voor meer soepelheid en uniformiteit. De unie vraagt enerzijds voor een uniforme benadering, zodat de ondertekening van een offerte in elke procedure vereist is, maar pleit tegelijk ook voor zekere clementie: een wettelijk verankerde regularisatiemogelijkheid, zodat kwesties inzake vertegenwoordigingsbevoegdheid tijdig uitgeklaard kunnen worden.

Ten slotte stelt UNIZO een aantal kritische vragen bij de biedvergoeding en het voorlopige klassement. Een wetswijziging eind 2023 verplicht aanbesteders tot toekennen van een biedvergoeding wanneer de indiening van offertes gepaard gaat met aanleveren van prototypes, maquettes of grafische ontwerpen. Al te vaak blijft die regel dode letter, omdat aanbesteders voor die procedures kiezen waarbij de biedvergoeding niet vereist is, of door een en ander in de opdracht anders te omschrijven. Zo leidt het aanbieden van ‘een plan van aanpak’ of het voorstellen van ‘een projectvisie’ niet tot toekenning van een biedvergoeding, ofschoon de uitwerking ervan verre van kosteloos is. Ook de nieuwe regeling inzake het voorlopig klassement lijkt niet aan de noden te voldoen. In een beperkt aantal gevallen dienen aanbesteders onmiddellijk na opening van de offertes aan inschrijvers hun eigen plaats in het voorlopig klassement mee te delen. Die mededeling geeft geen inzage in de concurrentie of de geboden prijzen, en bevat dus veel minder informatie dan het eigenlijke proces-verbaal van opening. UNIZO pleit voor meer transparantie. En inderdaad: de regeling inzake het voorlopig klassement oogt wat vreemd. De regeling had onder meer tot doel inschrijvers toe te laten hun planning eerder op te maken. Zo kon tot betere en snellere uitvoering van de opdracht worden overgegaan. Echter: de informatie uit het voorlopig klassement mag niet worden gedeeld, zelfs niet met onderaannemers. Men kan zich dan ook afvragen welk nuttig effect op de planning en uitvoering de info heeft, als aannemers op basis van het voorlopig klassement een werkplanning maken maar onderaannemers daarbij niet mogen betrekken… Het in een openbare procedure eenvoudigweg bekendmaken van het proces-verbaal van opening, met opgave van de totaalprijzen, biedt meer info, oogt transparanter, en is ook voor aanbesteders eenvoudig uit te voeren.

2. De opdrachten van beperkte waarde

De opdrachten tegen aanvaarde factuur zijn het laaghangende fruit in overheidsopdrachten. Deze overeenkomsten komen snel en met een minimum aan administratie tot stand. Opdrachten met een geraamde waarde onder de 30.000 euro laten kmo’s toe referenties op te bouwen, en de samenwerking met lokale aanbesteders op gang te brengen. De procedure omvat weinig meer dan een simpele prijsvraag per mail, zonder bestek of gebruik van eProcurement. Het rigide kader van de wet, met afzonderlijke selectie- en gunningscriteria en een complex prijs- en kostenonderzoek, is niet aan de orde. Het vaker gebruiken van deze procedure kan de positie van kmo’s dus zeker versterken. Het optrekken van de drempel, zoals UNIZO voorstelt, tot 50.000 euro, is daarom te overwegen. Anderzijds leidt de soepelheid van de procedure ook tot minder procedurele waarborgen en een lagere rechtsbescherming. Correcte rapportering en monitoring lijkt absoluut noodzakelijk, teneinde te vermijden dat meer soepelheid precies leidt tot meer favoritisme, ongeoorloofde voorkeursbehandelingen of weinig gemotiveerde gunningsbesluiten.

3. Meer kennis

Net zoals kleine ondernemers niet beschikken over een eigen juridische dienst, staan ook lokale aankopers er soms alleen voor. De functie van aankoper lijkt stilaan een knelpuntberoep, want naast het complexe overheidsopdrachtenrecht, vereist de functie ook kennis van andere wetgeving zoals de GDPR, EPB-regelgeving of de AI-verordening. Een gebrek aan kennis of ondersteuning brengt aankopers en kleinere aanbesteders bij grote aankoopcentrales, die raamovereenkomsten centraal in de markt plaatsen. Die raamovereenkomsten worden dan zo omvangrijk dat kmo’s ervan ontstoken blijven. UNIZO pleit terecht voor een dubbele inspanning.

Vooreerst dient de aankoopfunctie te worden geprofessionaliseerd. Stafmedewerkers en aankopers moeten worden ondersteund, met uniforme sjablonen, standaardbestekken en centrale aanspreekpunten. Er bestaan in dit verband al een aantal mooie initiatieven, zoals de MVOO-tool van de Vlaamse Overheid, maar verdere uitbouw ervan is zeker mogelijk.

Anderzijds dient de band met lokale ondernemers te worden opgebouwd. Overlegplatformen per regio en sector hebben hun nut, net zoals de vele recente initiatieven, waarbij lokale middenstanders plaatselijk kennis konden maken met het eProcurement-platform. Deze inspanningen zullen moeten worden verdergezet, nu nieuwe regelgeving wordt ontwikkeld en elektronische facturatie verplicht wordt.

Toch blijft een kritische reflex noodzakelijk. Tot voor kort hadden vele provincies en centrumsteden eigen platformen, waarop lokale ondernemers hun interesse in opdrachten konden registreren. Die regionale initiatieven bleken niet steeds even succesvol en een aantal ervan verdween geruisloos. Een overdaad aan websites en portalen genereert een omgekeerd effect. Mogelijk is het raadzaam te focussen op één portaal – de eProcurement-website – en bijvoorbeeld het aanmaken en gebruiken van visitekaartjes als goed voorbeeld te gebruiken, over alle sectoren en regio’s heen.

4. De risico’s

Overheidsopdrachten zijn deel van het publiek recht. Algemene, privaatrechtelijke regels, hebben slechts aanvullende werking. Ondernemingen kunnen dus niet zomaar terugvallen op regels uit het economisch of burgerlijk recht. Dat creëert soms ongelijkheid, waarbij een aanbesteder het bestek voorziet van al te stringente regels en boeteclausules. Net als bij het aanwenden van selectiecriteria pleit UNIZO voor meer proportionaliteit.

Terecht focust het zich hierbij op de regels inzake prijsherziening. Waar de herziening van prijzen verplicht is bij (grotere) werken en een aantal arbeidsintensieve diensten zoals groenonderhoud, is prijsherziening niet verplicht bij leveringen en het gros van de andere diensten. Dat impliceert onzekerheid voor ondernemers, die risico’s dienen in te calculeren en indexaties moeten voorspellen. Een uniforme regeling, waarbij prijsherziening in elk geval verplicht is voor alle opdrachten met langere looptijd, heeft wellicht het voordeel van de duidelijkheid. Niettemin is het forfaitaire karakter van prijzen belangrijk, precies om een eerlijk en gelijk speelveld te creëren. Als prijzen in uitvoering al te soepel kunnen worden aangepast, heeft de beoordeling van offertes maar weinig nut. Een nieuwe regelgeving mag uniform zijn, doch niet te flexibel. Eens een opdracht is gegund, verloopt de herziening van prijzen best volgens duidelijke schema’s en bindende parameters. Dit precies in het voordeel van alle betrokken ondernemingen…

5. Meer marktonderzoek

We zeiden het al: vele aankoopdiensten zijn onderbemand, en de centrale ondersteuning kan beter. Als gevolg daarvan lopen vele diensten tegen de deadlines aan. Al te vaak worden bestekken net iets te snel geschreven, met onduidelijke bepalingen of onrealistische eisen tot gevolg.

UNIZO pleit voor opwaardering van het marktonderzoek. Eerlijke consultatie van ondernemers laat aanbesteders toe een betere raming op te stellen, en het bestek beter af te stemmen op de werkelijke behoeften. Het kan leiden tot logische verdeling in verschillende percelen en de deur openen voor innovatieve voorstellen. Verplichte marktconsultatie, zoals UNIZO voorstelt, betekent een administratieve horde die voor de plaatsing van een opdracht moet worden genomen. Toch kan deze, zeker in complexe procedures, zich laten terugverdienen. Waar de waarde van de opdracht hoog is, lijkt grondige en gedocumenteerde voorbereiding van de opdracht nog zo belangrijk. Voor beperktere procedures of gestandaardiseerde aankopen kan geformaliseerd marktonderzoek echter als een verplichte formaliteit aanzien worden…

Daarnaast stelt UNIZO voor om varianten standaard toe te laten. Dit idee werd eerder door het Europees Parlement geopperd: inschrijvers kunnen op die manier een alternatief idee of voorstel naar voor schuiven. Dit idee kan zonder meer ondersteund worden. Technische specificaties dienen immers best functioneel te worden omschreven, zodat alle producten en diensten die aan de behoeften van de overheid tegemoet komen, een gelijkwaardige kans maken. Waar de technische specificaties of de opdrachtdocumenten de mededinging op dit punt beperken, vormt meer vrijheid om een gelijkwaardige variant aan te bieden allicht een valabel alternatief. Wel vergt dit in principe dat de aanbesteder vooraf duidelijke minimumeisen vastlegt waaraan elke variant moet voldoen. Net daar loopt het in de praktijk wel eens mis: onheldere of onvolledige eisen blijken vaak een bron van discussie en maken een coherente vergelijking van varianten soms moeilijk.

6. Minder selectiecriteria

Is er enerzijds meer marktconsultatie nodig, dan lijken er anderzijds minder selectiecriteria gewenst. De door aanbesteders geëiste lijst aan referenties, ervaring, omzet en certificaten oogt soms weinig proportioneel. De opmaak ervan vergt bovendien tijd, en dus kosten. Eerder opperde het Europees Parlement de idee van een voorafgaande selectie op Europees niveau, die aanbesteders dan toelaat ondernemingen te selecteren op basis van eerdere, gecentraliseerde erkenningen. Of zo’n Europees mechanisme de participatie van kmo’s ten goede zal komen, is twijfelachtig. Allicht is het raadzamer de bestaande verklaring op eer uit te breiden naar de selectiecriteria. Aanbesteders kunnen inschrijvers dan voorlopig selecteren, en de controle van de selectiecriteria beperken tot de inschrijver aan wie de opdracht allicht gegund zal worden. Deze inschrijver kan dan zekere tijd krijgen om de ondersteunende documenten later in de plaatsingsprocedure aan te leveren.

Daarnaast moet, zoals UNIZO vraagt, worden vermeden dat aanbesteders documenten dienen te vragen waarover de overheid zelf beschikt. Dit is bijvoorbeeld het geval voor het uittreksel uit het (centraal) strafregister. Als aanbesteders, bijvoorbeeld via Telemarc, deze documenten zelf kunnen opvragen, verdwijnt een administratieve kopzorg voor heel wat inschrijvers.

7. Balanceer prijs en kwaliteit

Het laagste-prijs-principe is duidelijk: de goedkoopste wint. Allicht heeft precies de complexiteit van procedures en criteria dit omgekeerde effect. In de hoop heldere en juridisch sluitende beslissingen te kunnen nemen, opteren aankopers nog al te vaak voor dit enige gunningscriterium. Dit heeft meer dan eens ongunstig effect voor kleine en middelgrote ondernemingen, die geen schaalvoordelen genieten en niet de scherpste prijzen kunnen aanbieden. Het is dus raadzaam meer kwalitatieve gunningscriteria op te nemen, zeker bij de aankoop van complexere producten. Europa steunt dit idee, al brengt de toepassing ervan ons bij een aantal eerder gemaakte bedenkingen. Het gebruik van kwalitatieve gunningscriteria vergt betere ondersteuning van kleinere aanbesteders, het aanbieden van standaardbepalingen en sjablonen, en het vereenvoudigen van procedures.

8. Minder raamovereenkomsten

Een recent advies van de commissie voor overheidsopdrachten sluit aan bij de achtste stelling van UNIZO. De voorbije jaren ontstonden meer en meer aankoopcentrales, die raamovereenkomsten centraal aanbesteden. Deze praktijk heeft allicht een ongunstig effect op de deelname en winstkansen van kleinere ondernemingen, zeker als de opdrachten niet verdeeld worden in percelen. Waar de commissie voor overheidsopdrachten zich kritische vragen stelt bij het statuut van sommige aankoopcentrales, pleit UNIZO voor meer transparantie over het gebruik ervan. In die zin is het dus goed dat aanbesteders sinds enkele jaren samen met de geraamde hoeveelheid en waarde ook de maximumhoeveelheid en/of -waarde moeten vermelden in de opdrachtdocumenten van een raamovereenkomst. Bovendien dienen aanbesteders sinds vorig jaar jaarlijks hun afname van deze raamovereenkomsten te rapporteren aan de FOD BOSA. Eens de eerste resultaten van deze rapportering bekend zullen worden, zal duidelijk worden in welke mate extra bijsturing nodig is.

9. Correcte betaling

Recente aanpassing van de wetgeving liet het onderscheid tussen een verificatie- en betalingstermijn verdwijnen. Overheden dienen hun facturen in beginsel te betalen binnen een uniforme behandelingstermijn van 30 dagen. Niet alle overheden halen deze termijn, en bij gebrek aan automatische betaling van intresten, heeft dit financiële implicaties voor opdrachtnemers. Ofschoon UNIZO dit probleem terecht aansnijdt, is het raadzaam het effect van e-facturatie af te wachten. Vanaf 2026 wordt deze wijze van facturatie verplicht, en dus zullen ook aanbesteders hun betaalprocessen hier verder op moeten afstemmen. Dit kan op zichzelf een gunstig effect hebben op de behandelingstermijn van facturen. Discussies over de scan- of factuurdatum van vorderingen, zoals UNIZO aanstipt, zullen dan ook verleden tijd zijn.

10. De sociale economie

De wetgeving laat aanbesteders toe opdrachten of de uitvoering van opdrachten voor te behouden aan de sociale economie. Op die manier krijgen kringwinkels of maatwerkbedrijven een voorbehouden kans op gunning of uitvoering van specifieke opdrachten. Vooral inzake de inzameling van textielafval, het uitvoeren van kleine klussen of groenonderhoud is deze bijzondere praktijk bekend.

UNIZO erkent de hefboomfunctie van deze opdrachten, maar ziet evenzeer een verstoring van concurrentie. Sociale economiebedrijven genieten soms van subsidies of aangepaste loonregelingen, die hen toelaten lagere prijzen aan te bieden. Een volledige toewijzing van opdrachten aan deze sectoren, kan marktverstorend werken. Tezelfdertijd erkent UNIZO dat gehele uitsluiting ervan hun maatschappelijke rol miskent. Overheden hebben, meer dan de meer klassieke ondernemingen, een sociale rol te vervullen, dus gerichte en evenwichtige aanwending van dit instrument blijft wellicht noodzakelijk.

De Europese Commissie belooft een eerste versie van nieuwe regelgeving inzake overheidsopdrachten bekend te maken in het tweede kwartaal van 2026. Het Europees Parlement legde een aantal pijnpunten bloot, en de studie van UNIZO sluit daar nauw bij aan. De deelname van kleine en middelgrote ondernemingen is te laag, en dat is precies in het Belgische ondernemingslandschap een grote uitdaging. Aldus komen de concrete suggesties op het gepaste moment: gaat Europa er niet meteen mee aan de slag, dan kan de Belgische wetgever ze voor de opdrachten onder de Europese drempel nog oppikken.

Yannick Ottoy en Stijn Maeyaert