Samenvoegen en clusteren van posten

Om op deze vraag te antwoorden, moeten we eerst verwijzen naar artikel 28 van het K.B. van 18 april 2017, die stelt dat “de eenheidsprijzen en de globale prijzen voor iedere post van de samenvattende opmeting of van de inventaris worden opgegeven met inachtneming van de betrekkelijke waarde van die posten ten opzichte van het totale offertebedrag.”

 

De prijs voor elke post van de meetstaat moet bijgevolg proportioneel zijn overeenkomstig de werkelijke waarde van die post. Enige voorzichtigheid is dus zeker vereist bij het clusteren van posten. Deze werkwijze is in elk geval niet toegelaten wanneer een uitdrukkelijke bepaling in de opdrachtdocumenten dit verbiedt. In de uitzonderlijke gevallen waarin de clustering niet uitdrukkelijk verboden is en redelijkerwijze toch kan verantwoord zijn, is het aan te bevelen dat de inschrijver bij zijn offerte daaromtrent reeds op voorhand een uitleg en een verantwoording voegt, teneinde te vermijden dat zijn prijzen van de overeenstemmende posten als abnormaal zouden worden bestempeld. Het is eveneens aan te raden de eenheidsprijzen voor de onderscheiden posten duidelijk op te geven. De meeste problemen bij het clusteren van posten vinden inderdaad hun oorsprong in een gebrek aan informatie vanwege de inschrijver.

 

Dat de eenheidsprijzen en de globale prijzen voor iedere post moeten worden opgegeven met inachtneming van de betrekkelijke waarde van die posten ten opzichte van het totale offertebedrag, verbiedt de inschrijver om de kostprijs, die verbonden is aan één bepaalde post te spreiden over andere posten van de opmeting, wanneer er voor die prestatie een afzonderlijke post in de meetstaat is voorzien. De Raad van State is van oordeel dat het overbrengen van de kosten die verbonden zijn aan één bepaalde post naar de eenheidsprijzen van andere posten, fundamenteel de vergelijkbaarheid van de inschrijvingen kan ondermijnen, en dit niet enkel voor de bewuste post zelf, maar voor alle eenheidsprijzen van de overige posten. Dit was in een bepaalde zaak het geval met het bedrag voor de “werfopvolgingskosten”, die door een inschrijver niet in het overeenstemmende deel van de inschrijving werden ondergebracht, maar verdeeld over de andere posten van de inschrijving, waardoor alle eenheidsprijzen met 8,7 % waren gestegen (arrest R.v.St., nr. 103.386).

 

In het hierboven geciteerde voorbeeld trachtte de inschrijver zijn prijs voor een post “Verankeringsconstructies van cementbetonverharding” te verantwoorden, doordat hij het beton mee had opgenomen in post “ongewapende cementbetonverharding” terwijl de wapening was vervat in post “wapening” van zijn offerte. De aanbestedende overheid had evenwel deze clustering niet aanvaard, omdat de prijzen voor de posten “cementbeton” en “wapening” in de lijn lagen van of dezelfde waren als de gemiddelde prijzen (van de andere inschrijvers), vergelijking waardoor de verantwoording in vraag kon worden gesteld. De betrokken inschrijver had deze clustering met andere posten in zijn prijsverantwoording niet nader toegelicht. De Raad (arrest nr. 235.369) bevestigde de beslissing van het bestuur, waarbij de offerte van de inschrijver werd afgewezen als behept met abnormale prijzen.

 

In een aantal gevallen aanvaardde de Raad van State wel dat sommige posten werden geclusterd. Dit was het geval (arrest nr. 246.598) waarbij een inschrijver drie samenhangende posten had “geclusterd”, maar de gehanteerde clusteringmethode concreet en cijfermatig had onderbouwd en gestaafd aan de hand van stukken. De drie posten hadden betrekking op eenzelfde onderdeel, namelijk het plaatsen van rioleringsbuizen, en de aanbestedende overheid had dan ook het besluit getrokken dat de prijzen voor de betrokken posten mochten worden aanvaard, rekening houdend met alle handelingen noodzakelijk voor de aanleg van de buizen op palen, het uitvoeren van de aanvulling en de aanleg schraalbeton.

 

De gekozen inschrijver had in zijn offerte wel opgave gedaan van de eenheidsprijzen en totaalprijzen voor elk van de voormelde posten. Hij had zich ook gehouden aan de postenindeling van de meetstaat, en had geen posten gewijzigd of verzuimd in te vullen.

Wanneer de aanbestedende overheid geconfronteerd wordt met een clustering van posten, dient zij dit ernstig te onderzoeken. Een inschrijver die uitleg moest verschaffen omtrent een abnormaal lage prijs voor de post “verwijderen van afval op het terrein”, vermeldde in zijn verantwoording dat de prijs voor deze post enkel de werkzaamheden omvat van het verzamelen van het afval en dat het afvoeren ervan vervat zit in de post afbraakwerken. In dat geval moet de aanbestedende overheid bij haar beoordeling van de betrokken prijsverantwoording de door de betrokken inschrijver opgegeven prijzen van de posten afbraakwerken daarbij betrekken.

 

Deze inschrijver bood voor de onderzochte post “verwijderen van afval op het terrein” slechts 920 €, terwijl de gemiddelde prijs van de andere inschrijvers veel hoger lag, namelijk 8.399 €. Dit verschil had zijn weerslag moeten vinden in de posten afbraakwerken van de betrokken inschrijver. Omdat daarin ook het afvoeren van alle afval van de onderzochte post zou zijn begrepen, zou voor de posten van de afbraakwerken een hogere prijs kunnen worden verwacht, in vergelijking met de overeenkomstige prijzen in de andere offertes. Nergens bleek echter uit dat dit onderzoek was gevoerd. Er werd ook niet onderzocht of de in de verantwoording gegeven cijfergegevens voor de onder deze post begrepen werkzaamheden aanvaardbaar waren. Toch werd de verantwoording van de inschrijver aanvaard en werd de opdracht hem gegund. De Raad van State (arrest nr. 247.276) besloot dan ook dat de aanbestedende overheid bij het aannemen van de prijsverantwoording voor deze post niet heeft gehandeld met de nodige zorgvuldigheid en haar beslissing heeft gesteund op een gebrekkige motivering.

Dit is ook een risicovolle wijze van handelen. Er werd reeds geoordeeld dat - wanneer een uitdrukkelijke bestekbepaling de samenvoeging van twee (of meer) posten verbiedt - de offerte, die voor beide prestaties één totale prijs opgeeft, aangetast is door een absolute nietigheid, zelfs al vertonen deze posten technisch een zeker verband  (bv. "boren van palen" en "afkappen van de paalkoppen").

 

De Raad van State (arrest nr. 236.172) werd geconfronteerd met een offerte waarin geen afzonderlijke prijs werd vermeld voor de posten 2.2, 2.3, 2.4, 2.5 en 3, terwijl het wel degelijk ging om afzonderlijke posten (samen meer dan 30% van de geraamde totaalprijs). De inschrijver vermeldde in de samenvattende opmeting bij de eerste vier voormelde posten dat de prijs inbegrepen is in post 2.6. Bij post 3 gaf de inschrijver aan dat deze ‘inbegrepen’ is, zonder te vermelden in welke post. Hij verdedigde zijn werkwijze om voor de posten 2.2 tot en met 2.6 en 3 geen afzonderlijke prijs op te geven, door te stellen dat al deze posten betrekking hebben op één toestel waarvoor slechts één globale prijs zou kunnen worden opgegeven zonder dat de prijs in deze posten zou kunnen worden opgesplitst.

 

De Raad aanvaardde deze argumentatie niet, in de eerste plaats omdat in de offerte zelf hierover geen nadere toelichting werd verstrekt. De Raad verweet de inschrijver bovendien dat hij geen gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om ten minste tien dagen vóór indiening van zijn offerte het bestuur op de hoogte te brengen van vergissingen of leemtes die het hem onmogelijk maken een prijs te geven of die de vergelijking onder de inschrijvers in het gedrang brengen.

 

De Raad van State oordeelde anders in een zaak waarbij er een verschil bestond tussen enerzijds het lastenboek en anderzijds de meetstaat, die door het studiebureau voor de stabiliteit was ter hand gesteld. Het lastenboek voorzag voor de verschillende posten met betrekking tot de stabiliteit slechts één nummer en één beschrijving per post (bv. voor stortklaar beton en bekisting), terwijl de door het studiebureau geleverde meetstaat voor dezelfde posten een opsplitsing voorzag tussen beide prestaties. Alle inschrijvers hadden in hun offerte de opsplitsing gerespecteerd, behalve een, toevallig de laagste inschrijver aan wie de opdracht werd gegund. Enkel deze aannemer had bij zijn inschrijving rekening gehouden met de beschrijving in het lastenboek en de bekisting en opstortbeton als inclusief genomen. Hetzelfde deed zich voor met betrekking tot de posten opstortbeton van predallen en welfsels. De Raad (arrest nr. 221.388) oordeelde dat in dit geval de aanbestedende overheid door een vergelijking van de prijzen van de andere inschrijvers kon aannemen dat de laagste inschrijver wel degelijk prijs had gegeven voor beide prestaties en dat zijn offerte als regelmatig mocht worden aanvaard.

Soms gebeurt het dat een inschrijver een leemte ontdekt in de meetstaat, dit wil zeggen een prestatie die wel beschreven is in het bestek en dus deel uitmaakt van de opdracht, maar waarvoor geen afzonderlijke post in de meetstaat werd voorzien. In een dergelijk geval bepaalt artikel 79, § 2, eerste lid, 3° K.B. 2017 (zowel voor de opdrachten voor werken als voor leveringen en diensten) dat de inschrijver deze leemte verbetert door de samenvattende opmeting of de inventaris aan te vullen met posten die niet in de samenvattende opmeting of de inventaris zijn opgenomen, doch wel noodzakelijk daarin moeten vermeld worden, vermits de desbetreffende prestaties voorzien zijn in de opdrachtdocumenten, en nergens onder een andere post kunnen worden gesitueerd. Hij moet tevens een verantwoordingsnota bij zijn inschrijving voegen.

 

Het is sterk aanbevolen deze werkwijze te volgen. Een inschrijver die een leemte ontdekt in de meetstaat en de prijs hiervoor – zonder daarvan melding te maken – in een andere post van de meetstaat voegt, loopt het risico dat laatstgenoemde prijs als abnormaal hoog wordt  beschouwd. Deze werkwijze vertoont inderdaad grote gelijkenis met het samenvoegen of clusteren van posten. In een zaak waarbij een inschrijver trachtte een hoge prijs voor een dergelijke post te verantwoorden door het feit dat hij de prijs voor de leemte heeft toegevoegd in de bewuste post, zonder bij het indienen van zijn offerte daarvan melding te maken, oordeelde de Raad van State (arrest nr. 247.439) dat de betrokkene zich na het indienen van zijn offerte niet meer kon beroepen op de mogelijkheid om leemten te verbeteren. Dit is zeker het geval wanneer blijkt dat de prijs voor de betrokken post – zelfs na aftrek van de prijs voor de leemte - nog steeds significant hoger was dan de eenheidsprijzen van de overige inschrijvers, welke bovendien beter aansloten op de marktprijzen. 

 

Hier kunnen wij nog aan toevoegen dat - door aldus te handelen – de offerte van de betrokken inschrijver de kans loopt verhoogd te worden, met name indien een andere inschrijver ook de leemte heeft ontdekt en hiervan melding maakt. Artikel 86, § 3, eerste lid, 1°, K.B. voorziet inderdaad in dat geval dat indien de andere inschrijvers geen prijzen voor de leemten hebben voorgesteld, deze prijzen, voor elke post, met het oog op de rangschikking van de offertes worden berekend volgens de proportionele formule voorzien in dit artikel. Deze aldus berekende prijzen worden bij de offertes gevoegd van de inschrijvers die de leemte niet hebben gemeld. Zijn offerte zal dan worden aangevuld met een prijs voor de (niet gesignaleerde) leemte, zodat deze tweemaal een bedrag zal bevatten voor dezelfde leemte. Zijn prijsaanbieding stijgt in de rangschikking, wat zijn kansen om de opdracht in de wacht te slepen sterk kan hypothekeren, zeker wanneer het gaat om een plaatsingsprocedure waarbij de prijs het enige gunningscriterium is.

Meer over deze materie lees je in de nieuwe Kroniek Overheidsopdrachten (auteur Willy Abbeloos), uitgave Bouwkroniek/EBP, 2019, deel I en II, (395 €, exclusief 6% BTW en verzendkosten), te bestellen via www.biz.bouwkroniek.be/kroniek. Aangepast aan de huidige wetgeving, de nieuwe toepassingsdrempels geldig vanaf 1 januari 2020 en aangevuld met de belangrijkste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Grondwettelijk Hof en de Raad van State.